摘要：文章基于《关于建立碳边境调节机制的立法提案》,梳理了欧盟可能采取的6种碳价征收方案的实施要点。碳边境调节机制客观上具有巩固欧盟碳定价权、影响全球供应链布局等效果,企业向欧盟提供的申报信息可能影响后期碳税税基,甚至威胁我国经济情报安全。对此我国应从多个层面积极行动,在法律层面应坚持以联合国和WTO相关规则作为国际治理基础、积极推动国内碳税立法,政府层面应加快完善碳交易体系、建立规范的碳监测体系、积极与欧盟接触谈判,企业层面应鼓励如实申报产品碳排放强度、申报前向国内有关部门备案、避免许可证购买过程中的投机行为。
关键词：碳边境调节机制；碳价；碳排放；欧盟
作者简介：杨超，北京林业大学经济管理学院讲师、硕导，博士；王斯一，中国环境科学研究院环境管理研究中心助理研究员，博士；程宝栋,北京林业大学经济管理学院教授、博导，北京林业大学国家林草经贸研究院院长。
由欧盟委员会提出的《关于建立碳边境调节机制(Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM)的立法提案》(以下简称《提案》)于2021年3月、2022年5月分别通过欧盟理事会、欧洲议会环境委员会批准,待欧洲议会进行全体审议投票后将成为欧盟正式法律。《提案》拟于2026年开始对进入欧盟的碳密集型产品根据碳排放强度进行“碳价”调整,以使进口企业和欧盟域内企业承担相同水平的碳减排成本。中国是欧盟最大进口来源国,欧盟统计局(EUROSTAT)数据显示,2021年中国对欧盟货物出口达4720亿欧元,占欧盟总进口的22.4%。根据相关学者估算,碳边境调节机制实施后,若所有清单商品都被征收碳关税,中国每年需要向欧盟支付的金额高达7.6亿欧元(王谋、吉治璇等,2021)。系统梳理和分析碳边境调节机制涉及的碳价计算和潜在影响等关键问题,有利于把握和防范对外贸易风险,化解全球气候治理对中欧贸易形成的冲击。鉴于此,本文在梳理《提案》实施要点的基础上,对个别具体条款可能造成的长期影响进行深入分析,进而提出应对建议,以供决策者参考。
一、欧盟碳边境调节机制实施方案
欧盟碳边境调节机制的核心是碳价调整。工业制成品生产过程会产生一定数量碳排放,“碳价”指的是中和或治理碳排放的费用,当欧盟认为进口产品未支付或未足额支付碳价时,将要求补缴碳价。同时,欧盟原则上承认企业在原产国按该国温室气体排放交易制度、以税收或配额形式支付的费用属于“已支付碳价”。目前欧盟对碳价调整的具体措施尚未最终确定,《提案》根据不同征收方式、征收对象、碳排放计算方式、产品范围,拟订了6套候选方案。
（一）以“碳税”方式落实碳边境调节机制
方案1碳单价参考欧盟排放交易体系(Emissions Trading System, ETS)的当期碳排放配额价格,不同商品的排放强度默认值由欧盟给定。企业向欧盟支付的碳价计算方式为：
总碳价=ETS当期碳配额单价×产品默认排放强度(欧盟给定)
（二）以“许可证”方式落实碳边境调节机制
方案2试图效仿ETS碳配额交易,针对域外企业推出CBAM许可证交易。“CBAM许可证”的作用相当于ETS中的“碳配额”,一份许可证对应一吨碳排放当量,CBAM许可证价格与ETS碳配额的价格联动,从而使域内外企业碳排放成本趋同。碳价计算方式为：
总碳价=CBAM许可证单价×产品默认排放强度（欧盟给定）
（三）在方案2基础上调整碳排放强度计算方式
方案3碳价计算方式与方案2基本相同,但是产品碳排放强度不再基于“默认值”,而是基于产品在原产国产生的实际排放量,且数值由企业自主报告。碳价计算方式为：
总碳价=CBAM许可证单价×产品实际排放强度（自主报告）
（四）在方案3基础上逐步实施碳边境调节机制
方案4碳价计算方式与方案3相同,但生效时间由2026年全面实行调整为从2026年开始,用10年时间逐步引入碳边境调节机制。2026—2036年期间,欧盟域内享有ETS免费配额的行业,域外同类产品在进入欧盟时也可享受相应数量的CBAM许可证抵减待遇。同时欧盟分配给域内企业的ETS免费配额、分配给域外企业的免费CBAM许可证数量,均以每年10%的速度逐步减少。
（五）在方案3基础上扩展产品范围
方案5碳价计算方式与方案3相同,但产品范围由最终产品延伸到半成品,到整个价值链中的碳密集型材料都将覆盖。
（六）以“消费税”方式落实碳边境调节机制
方案6的征收对象为消费者,无论购买欧盟生产的还是进口的碳密集型产品,均征收消费税,同时ETS继续运转,对欧盟厂商的免费配额分配也保持不变。
二、欧盟碳边境调节机制的实施要点
（一）强调碳边境调节机制合法性
关税及贸易总协定(GATT)允许WTO成员方因保障人类、动植物的生命或健康对相关产品采取限制进出口措施。利用这一例外条件,《提案》频繁出现碳边境调节机制“旨在遵守WTO规则和欧盟的其他国际义务”“完全符合欧盟的国际义务和权利”“(六种候选方案)都考虑到WTO的要求和欧盟的国际承诺”等类似陈述。可见,欧盟试图通过兼容WTO规则,为碳边境调节机制正式实施扫清合法性障碍,争取国际认同。但是,欧盟碳边境调节机制是否符合《京都议定书》与《巴黎协定》中的“共同但有区别的责任”原则,《提案》并未予以澄清。
（二）保证CBAM许可证非投机属性
欧盟从多个方面限制了CBAM许可证的投机属性,防止其发展为金融衍生品:一是限制购买数量。在购买CBAM许可证之前,企业需要在每年5月31日前向欧盟提交包括“此前历年的货物进口种类与数量”“产品的内嵌排放量”“计划购买数量”3项内容的申报书,原则上须按申报书购买对应数量的CBAM许可证。二是禁止随意买卖。虽然CBAM许可证的价格跟随欧盟ETS碳价波动,但许可证不允许在企业间交易,只能由官方回购,回购价格以企业购买时的价格为准,回购数量以企业上一年所购许可证总数的1/3为上限。三是定期清空账户。每年6月30日前,欧盟将清空所有企业账户中上一年度的CBAM许可证。
（三）区别对待发展中国家
通过强调碳边境调节机制合法性、保证CBAM许可证非投机属性,欧盟希望将碳边境调节机制打造成功能明确、措施合规的打击新兴经济体生产贸易体系的工具。欧洲议会对碳边境调节机制的讨论曾多次提及要给予最不发达国家、小岛屿国家一些倾斜,但不能惠及所有发展中国家。在最终版本的《提案》中,相关表述修改为欠发达国家(less developed countries)和中低收入国家(low and middle-income countries),如“欧盟随时准备与中低收入国家合作”“欧盟应向欠发达国家提供必要的技术援助”。然而,欠发达或中低收入国家能享受具体哪些方面、多大程度的照顾,《提案》并没有给出实质性说明。可见,其目的并不是豁免部分国家,而是要区别对待《联合国气候变化框架公约》所定义的发展中国家(developing countries)。包括中国在内的新兴经济体,不仅不能享受减排优待,还被欧盟要求承担与《京都议定书》“附件B”国家同等的减排义务。
（四）收集域外企业情报
企业向欧盟申购CBAM许可证时,需报告产品的碳排放强度、生产商名称、在第三国已支付的碳价等基本信息,还需要详细报告产品所涉及的生产设备的状态信息,包括生产能力、在原产国的主要用途,以及精确到小数点后6位的经纬度坐标信息。此外,企业每季度必须提交一份CBAM报告,同样需要报告生产设备信息。如此一来,欧盟将以排放监测为名,通过产品追溯产业,掌握第三国产业的生产规模、技术水平、产业链完整度以及第三国碳市场发育程度等经济情报,且情报至少每季更新。
三、欧盟碳边境调节机制的潜在影响
（一）巩固欧盟在全球范围内碳定价主导权
《提案》在形式上保留了企业根据产品真实碳强度多退少补的权利,根据第6条、第9条和第31条等条款,企业可按产品实际碳足迹或在原产国已支付的碳价,申请减少CBAM许可证缴回数量。但这些模棱两可的说明一方面只是“顾及WTO和欧盟与其他国家间自由贸易协定”中关于公平贸易的要求(《提案》前言),另一方面为欧盟日后界定“已支付的碳价”留下弹性操作空间。目前欧盟碳市场的单价约为80欧元/吨,中国碳市场同期价格约合8欧元/吨,假设生产某产品的碳排放强度为1吨/件,产品出口时向中国支付了8欧元的碳价。理论上,企业已为该产品生产过程产生的碳排放支付了费用,但是产品进入欧盟后是抵扣已付金额(即“等额抵扣”,还需向欧盟支付72欧元碳价),还是抵扣已购碳量(即“等量抵扣”,无须再支付任何碳价),《提案》并未明确说明。
无论是“等额抵扣”还是“等量抵扣”,都有引致我国碳市场被边缘化甚至丧失定价权的风险。一方面,在“等额抵扣”情景下,企业需要向欧盟补缴碳价直至与ETS报价持平。对企业而言,无论“全部支付给欧盟”或“部分支付给原产国、部分支付给欧盟”,最终要支付的总碳价都接近于ETS报价,从便利角度出发,在实操中企业很可能选择向欧盟一次性足额支付碳价,以避免繁琐的前期审查和复审,导致我国碳市场边缘化。另一方面,“等量抵扣”的前提是欧盟采信原产国政府或第三方机构提供的碳核算结果,获得采信的前置条件则是“该原产国与欧盟达成协议,将欧盟排放交易体系与该国的排放交易体系完全连接起来”(《提案》第2条第5款),即原产国的碳市场锚定欧盟碳市场价格,放弃自主定价。目前中国碳市场尚未与ETS建立任何形式的合作或连接,对于这种情况,欧盟保留核定产品碳密度的最终裁量权,有权参考欧盟域内或任意第三国同类产品碳排放强度予以确认。
总之,等额抵扣有助于强化ETS的价格标杆地位,等量抵扣有助于提高欧盟在碳核算标准方面的话语权,都可以为“积极向他国推广欧盟倡导的规则”和“在国际上发挥(欧盟的)领导作用”创造具体条件,最终都能提升欧盟对全球碳市场的定价权。
（二）产品“碳边界”变化影响全球供应链布局
方案1提出基于产品默认碳排放强度征收碳税。但是在《提案》附件I中,目前只列出了纳入征税范围的产品,并未对产品碳排放的具体“默认值”做出任何界定,只规定欧盟有权根据实际情况进行修改。在方案2至方案4中,欧盟提出以“内嵌排放”界定进口产品的碳排放强度,并特别对内嵌排放(embedded emissions)、直接排放(direct emissions)与间接排放(indirect emissions)做了区分:内嵌排放指整个生产过程的碳排放,包括中间品生产所产生的排放;直接排放只包括生产者直接控制的生产过程所产生的排放;间接排放被定义为生产过程中消耗的电力、供暖和制冷所产生的碳排放。可见,“内嵌排放”是介于“直接排放”与“间接排放”之间的测算边界。在内嵌排放计算方法下,企业“购入半成品组装”或“全程自主生产”支付的碳价相同;而在直接碳排放计算方法下,企业可以通过购买半成品或将上下游工厂分拆独立等形式降低自身直接排放。因此,执行“内嵌排放”计算方式可能导致全球供应链布局收缩,部分制造业回流欧盟。
（三）碳排放强度自主申报影响税基
方案3要求企业自主申报产品碳排放强度,看似给予企业较大弹性空间,实则是欧盟与域外企业之间的博弈。对欧盟而言,虽然熟悉域内各行业的排放水平,但现阶段尚未掌握域外同类产品的排放数据,需要基于大量企业的报告建立数据池,为后期针对不同原产国设计不同的碳价调整方案积累样本,因而短期内欧盟的最优策略是暂时忽视企业低报或高报数据的行为。对企业而言,若选择低报排放量,后期待碳核算技术成熟后欧盟可能将报告制改为检测制,“就低”设定一个排放基线,对高于基线的产品征收重税;若选择高报碳排放量,欧盟可能在过渡期结束后直接“就高”征税。
四、中国应对建议
（一）法律层面的举措
1.坚持以联合国和WTO相关规则作为国际治理基础
欧盟试图绕开甚至取代联合国对全球气候治理、WTO对全球贸易治理的基础地位,以《提案》强行绑定其他国家接受相同碳价,承担“共同且无差别”的减排责任。对于欧盟以域内规则取代国际规则的做法,必须旗帜鲜明地反对(姜婷婷等,2021)。在气候治理问题上,中国应坚持联合国主渠道地位,以《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》《巴黎协定》作为法律基础,以“共同但有区别的责任”为基石与包括欧盟在内的其他经济体共同商定责任分摊;在国际贸易体制上,维护WTO规则的权威性和唯一性,坚持以WTO为主的多边贸易体系。同时,适当兼顾欧盟对全球气候法治和多边贸易体制改革的呼声,积极推动将包括气候在内的环境因素更充分地融入WTO规则,主动引领WTO规则升级和全球贸易治理机制的变革,将其发展为展示我国气候与贸易统筹治理理念的新平台。
2.推动国内碳税立法
作为《巴黎气候变化协定》缔约方之一,中国做出了“2030年前达到碳排放峰值、2060年前实现碳中和”的承诺。为实现该目标,除了现有行政减排手段,还需积极探索通过碳税立法建立长效减排机制。借鉴环境保护税实施经验,依据“积极稳妥、分步实施”原则探索碳税制度设计:一是在既有资源税、环保税基础上增加涉碳税目。鉴于新设碳税立法过程冗长,可先行在环境保护税中增设二氧化碳、氧化亚氮、全氟碳化物等温室气体税目,在资源税和消费税中增加以燃料消耗为计量尺度的排放税,待条件成熟后将相关税目统一划归。二是谋划单独开征碳税,征税对象与碳市场覆盖行业互为补充。碳市场主要涉及碳排放重点行业,碳税设计可覆盖排放量较小、排放源较为分散的行业,以更好地应对《提案》未来可能拓展的行业。
（二）政府层面的举措
1.加快完善碳交易体系
《提案》声称“确保国内商品和进口商品、不同国家进口商品之间不存在歧视”,域外企业只要证明在原产国已支付足量碳价,理论上欧盟便难以利用“碳价调节”实施贸易歧视(曹慧,2021)。目前我国已启动了全国性的碳排放权交易市场,为出口欧盟的产品提供了就地支付碳价的场所。在此基础上,还需要积极借鉴ETS经验,加快完善碳市场建设:一是扩大行业覆盖范围。目前碳市场仅有电力行业参与交易,应尽快将钢铁、水泥、化肥、铝等欧盟重点监管行业逐步纳入碳市场。二是放开跨地区交易限制并适度开发衍生品交易,在活跃、高效的市场中形成竞争性价格。国内碳市场价格越接近ETS报价,流失到欧盟的碳价就越少,保留在国内的碳价就越多。
2.建立规范的碳监测体系
严谨科学的碳监测体系是碳市场稳定运行的基础,也是碳价被欧盟承认的前提。就《提案》在碳核算方面的表述来看:企业在每季度提交的报告中,须填报产品直接和间接排放量;欧盟保留进一步改进碳排放强度计算方法的权力;未来碳边境调节机制的范围可能会扩展到间接排放。可以预期,在技术条件成熟时,欧盟将调整进口产品的碳排放计算范围,由“内嵌排放”扩大到“间接排放”,依据产品间接碳排放量征收碳税。但同时也表明,欧盟目前还在数据收集与验证阶段,尚未形成完备的碳监测方法学,这为我国在碳监测标准方面提供了赶超机会。目前我国已展开围绕企业的碳排放清查与核算,还需尽快开发围绕产品的碳排放检测技术及其监测制度,健全从原料到产品、覆盖全产业链和全产品生命周期的碳排放监测体系。
3.积极与欧盟接触
中欧在碳减排领域的合作尤为重要,中欧也具有合作的基础。一方面,双方作为发达经济体和发展中国家的代表,应加强在碳定价问题上的协商,确保其发挥应对气候变化的积极作用(江思羽,2022),而不是作为技术性贸易壁垒使用;另一方面,欧盟在气候行动方面的雄心遭到美国摇摆不定的态度冲击后亟待寻找合作伙伴。在《提案》前言部分,欧盟声称乐于与第三国进行接触,就碳边境调节机制的具体内容开展对话和合作;2022年3月15日《欧盟理事会就碳边界调节机制达成一致》的公告进一步明确,可以与第三国建立与碳边境调节机制并行的“气候俱乐部”,包括碳定价规则在内的政策均可以在俱乐部内灵活协商。我国可在承认欧盟在碳减排领域领先地位的基础上,积极与欧盟展开接触。谈判的主要议题包括但不限于：
其一,由政府或第三方机构提供出口产品的碳排放强度数据,而不是由企业单独申报。避免企业自主申报的不准确数据被欧盟采纳后作为征收碳税的依据,同时避免企业将生产设备的技术、产能、坐标等经济情报泄露给欧盟。
其二,认可中国碳市场的价格。此举意在欧盟承认中国碳定价机制的有效性,认可中国碳市场的价格反映了治理本国境内碳排放的成本,为国内产品进入欧盟后采用“等量抵扣”创造条件。
其三,认可中国涉碳税目。从理论上说,为碳排放治理支付的税费也应计入“已支付的碳价”范围,但中国并没有明确的碳税,涉及碳排放的税目散落在环保和资源税中。与中国类似,美国、日本也无独立碳税,但都与欧盟达成了互认谅解。对此,中国应与欧盟进行互认谈判,将中国的涉碳税目信息即时告知欧盟备案,避免企业在两地双重缴税。此外,《提案》还规定对企业所申报的碳价抵减“不允许有退税或其他任何形式的返还”,但我国税收实务中“先征后返”“即征即退”“先征后退”普遍存在(赵书博,2021;王智烜等,2021),因而也应向欧盟澄清目前的税收优惠并未涉及碳排放相关税目,避免欧盟借此驳回企业的抵减申请。
其四,开放中国涉碳市场。作为对以上三项议题的妥协让步,中国可以接受欧盟“援助”,引进欧盟相关技术和标准对企业进行低碳化改造,碳交易所也可以适当接受欧盟“指导”,对相关交易制度和价格形成机制进行适欧化改造,以回应欧盟通过技术输出和制度输出“陪同贸易伙伴走上脱碳之路”“促进低碳技术和雄心勃勃的气候政策在第三国部署”的诉求。
（三）企业层面的举措
1.如实申报产品碳排放强度
虽然过渡期内欧盟并不征税,企业可任意填报碳排放强度,但《提案》多处强调官方会对企业报告的碳排放强度进行真实性核查,多年后还可能进行复查。按照前文的分析,企业报告的数值很可能影响未来征税基线的设定,进而影响后期碳税缴纳税额,因此企业的最优策略是尽可能准确地向欧盟报告产品碳排放强度。
2.申报前向国内有关部门备案
企业在申购CBAM许可证时,须向欧盟报告生产设备的生产能力、主要用途、经纬度等信息,可能涉及经济情报泄露。对此,企业(特别是国有企业)应提高警觉,将相关信息脱敏处理,并主动向国资主管部门汇报备案,通过主管部门内部审核后再向欧盟提交申报。国资和海关等有关部门应对此类材料设立专门的审议机构。
3.避免将CBAM许可证作为金融衍生品进行投机
虽然CBAM许可证随ETS价格波动“为企业提供了合理的利润空间”,欧盟也鼓励企业“灵活地履行CBAM义务”并从“价格的波动中受益”,但应注意到,CBAM许可证与ETS配额具有本质区别,CBAM许可证不具备成为金融衍生品的属性:一方面,两者稀缺程度不同。ETS对欧盟范围内的温室气体排放设定了绝对值上限,但CBAM许可证没有数量限制。另一方面,两者交易自由度不同。ETS允许欧盟企业自由交易配额,但CBAM许可证只允许企业与官方进行交易,企业间不可自由交易。因此,虽然在价低时可适当增加购买,但建议企业不要基于投机目的购入大量CBAM许可证。
参考文献：
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