摘要：近年来，美国对华投资安全审查不断升级，审查范围不断扩大，造成我国企业赴美投资并购频繁受阻，科技投资断崖式下跌，“中概股”大幅缩水。文章系统研究了美国对华投资安全审查的理论溯源、最近政策动向，以及发展趋势，并结合案例研究，分析了美国对华投资安全审查的重点与特征。研究认为，美国对华投资安全审查在微观层面对我国企业赴美投资并购造成较大影响，直接影响企业经济效益与投资布局；在宏观层面，对我国科技创新能力、经济安全，乃至地缘政治等方面造成深远影响。短期我方应深入跟踪研判主要国家投资审查制度，进一步完善我国外资并购国家安全审查制度，积极参与国际规则谈判，打破美国战略联盟封锁；长期应保持战略定力，推动更高水平的对外开放，努力实现高水平科技自立自强。
关键词：外商直接投资；投资安全审查；国家安全；科技投资
作者简介：张俊芳，中国科学技术发展战略研究院研究员、副所长；周代数，中国科学技术发展战略研究院副研究员；张明喜，中国科学技术发展战略研究院研究员、所长；苏牧，中国科学技术发展战略研究院助理研究员；郭滕达，中国科学技术发展战略研究院副研究员。
2018年中美贸易争端爆发以来，美国以“国家安全”为由，不断加强投资审查，澳大利亚、英国、加拿大、德国、日本等国相继效仿，严重影响我国海外高科技投资并购和企业正常经济活动，对我国科技创新能力、经济安全，乃至地缘政治等方面造成冲击。本文跟踪了美国对华投资安全审查政策的最新进展，从案例的视角研判了美国对华投资安全审查的重点与特征，分析其造成的主要影响，并从短期与长期的视角提出相关政策建议。
一、美国对外投资安全审查的理论依据与历史由来
（一）美国对外投资安全审查制度的理论依据
美国自建国起便奉行外资开放政策，在国际社会长期推行投资自由化政策，作为世界上最大的贸易和投资国，获得了巨额利润。然而研究表明，外商直接投资，特别是外资并购方式，在给东道国带来资本、先进技术和管理经验，增加就业机会的同时，也可能对东道国经济产生负面影响，包括垄断市场、破坏竞争秩序、冲击产业政策等，从而影响国民经济健康运行。因此，如何利用跨国投资发展经济的同时，保证外国投资者并购美国企业不会引发国家安全风险成为一个难题。在理论研究方面，国外学者主要从平衡外贸和国家安全的角度展开讨论。颇具影响的学术论文Georgiev（2008）、Stagg（2007）论证了如何平衡安全审查中的外资开放与国家安全。Fagan（2009）、Hawkins（2005）通过对美国国家安全审查机制的研究发现，投资是否会受到安全审查与具体的投资情况密切相关。
（二）美国对外投资安全审查制度的历史由来
美国对外投资安全审查制度的设立便是为了在外资开放政策与外资并购安全间寻找最佳平衡点。1975年，福特总统签署行政命令，设立美国外商投资委员会（Committee on Foreign Investment in the U.S., CFIUS），并逐步形成了一套以CFIUS为核心的外资监管体制。普遍认为，美国的对外投资安全审查制度最早可追溯到1917年的《与敌国贸易法案》（Trading with the Enemy Act）。第一次世界大战期间，美国授权总统在国家处于战争和国际紧急状态、战争状态时采取措施阻止敌对国家并购本国企业。1950年，朝鲜战争期间，美国制定了《国防生产法案》（Defense Production Act, DPA），规定对可能危及国家安全的并购进行审查。1974年，美国出台《外国投资研究法案》（Foreign Investment Study Act）。1976年，美国颁布《国际投资调查法案》（International Investment Survey Act），规定外国投资者有主动申报义务，明确美国总统、财政部、商务部有权监测外国投资信息并向国会报告。1977年，美国国会通过《国际紧急经济权力法案》（International Emergency Economic Powers Act, IEEPA），授权美国总统在国家安全遭到威胁时，可以动用包括阻止投资和交易等方式来避免国家安全危险。20世纪末，随着来自日本的投资剧增以及日本对美国公司大规模收购潮兴起，美国的经济和国家实力受到日本威胁。在此背景下，1988年美国国会颁布了《埃克森—弗洛里奥修正案》（Exon-Florio Amendment），首次确立了针对在美外资并购进行国家安全审查的制度和审查流程，成为美国规制外资并购、保护国家安全的基本法。该法案赋权美国总统在证据充分情况下可采取任何适当措施，阻止危害国家安全的并购行为。《埃克森—弗洛里奥修正案》施行以后，经过了多次修正。1992年，美国国会通过《伯德修正案》（Byrd Amendment），对《埃克森—弗洛里奥修正案》予以修改，从增加强制调查机制、国会报告制度、国家安全考虑因素，修改CFIUS成员结构及规范技术评估等方面进行了调整。2007年，美国国会通过其第四次修正案即《外国投资与国家安全法案》（Foreign Investment and National Security Act），将CFIUS的执法地位法律化，国家安全审查范围拓宽，国家安全审查考虑因素增多，并明确了“控制”“关键基础设施”等核心概念。2008年11月，美国财政部公布了《关于外国人兼并、收购和接管的条例》（Regulations Pertaining to Mergers, Acquisitions and Takeover by Foreign Persons），对外资并购国家安全审查的原则、范围、标准和程序等问题作了明确规定，使外资并购国家安全审查制度更加完备和具有操作性。
二、美国对华投资安全审查政策的最新进展与主要趋势
（一）美国对华投资安全审查政策发生重大调整
2017年以来，美国对中国战略角色认知以及对华战略出现重大调整，对国家安全的敏感度再度提升，对国家安全的理解也不断泛化。2017年1月，时任美国总统奥巴马的科技顾问委员会认为，中国的产业政策（包括对美国半导体行业的投资）“正在以破坏创新、削弱美国市场份额、危及美国国家安全的方式扭曲市场”。出于对中国经济日益增长的担忧，一些政策制定者以中国可能窃取美国核心关键技术为由，主张对中国对美投资行为以及流向中国的境外资本（包括风险资本和其他资金流动）进行更严格的审查。2018年，美国总统特朗普签署《外国投资风险审查现代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act, FIRRMA）以及《出口管制改革法案》（Export Control Reform Act, ECRA），赋予CFIUS更大审查权限，加强外国在美投资的国家安全审查。2020年2月13日，FIRRMA和ECRA实施条例正式生效。
不断升级的中美贸易争端引发了关于“金融脱钩”的广泛讨论。美方支持者认为，不应允许战略竞争对手进入美国金融市场，也不应允许美国投资者投资有可能长期损害美国利益的中国公司。讨论还扩大到不允许任何美国机构投资者入股中国初创企业，这些初创企业可能正在开发可用于增强中国战略能力的两用技术。2020年5月，美国参议院通过《外国公司问责法案》（Holding Foreign Companies Accountable Act），加强对“中概股”的审查。拜登总统上台后，延续FIRRMA和ECRA思路，进一步加强中国企业在美投资的“国家安全”审查力度。2021年4月，美国参议院通过了《美国创新与竞争法案》（United States Innovation and Competition Act, USICA），要求拜登政府对抗中国“掠夺性的国际经济行为”，针对中国公司在美国市场的经济行为加强审查。2021年6月，拜登总统签署第14032号行政令，扩大了投资限制范围，这些限制适用于公开交易的证券，或任何此类证券衍生品（或旨在为此类证券提供投资风险）的公开交易。
（二）美国对华投资安全审查政策发展的趋势研判
结合美国国家安全评估框架，以及近期主要事件、智库建议与形势跟踪等，可以判断未来美国对华投资审查将进一步升级。总体来看，美国对华投资安全审查政策的发展趋势主要表现为以下三个方面：
１.强化投资审查力度，由单项限制投资转向双向限制投资
2022年2月，美国众议院通过了《美国竞争法案》（America Competes Act），该法案包括的《国家关键能力防御法案》（National Critical Capabilities Defense Act, NCCDA），考虑设立一个类似于CFIUS的国家关键能力委员会（业内称为“反向CFIUS”），有权审查任何转移到“关注国家”或“关注实体”的“涵盖交易”。根据美国荣鼎集团发布的报告预测，如果这项制度实施，可能会对美中投资关系产生严重影响。同年９月，美国总统国家安全顾问杰克·沙利文（Jake Sullivan）指出，拜登政府正在制定境外投资审查措施。2023年3月，美国财政部和商务部分别向国会提交建议报告，就建立境外投资审查机制基本达成一致，相关行政令或将马上出台。
２.扩大审查范围，与不断升级的出口管制审查形成组合拳
早在2018年，美国就建立了外国投资审查与出口管制在关键技术领域的联动机制。2022年9月15日，拜登政府发布了第14083号行政令，进一步强调国家安全风险将成为外国投资审查中的重要评估因素。2022年11月，美国商务部部长吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）明确表示，美国正寻求积极加强出口管制和投资审查制度框架，特别是在关键技术领域，以实现其与中国竞争的目标。
３.不断提升审查能力，强化资源保障
美国多家智库研究建议，应进一步改进审查技术。美国《财政部战略计划（2022—2026）》中将“增强国家安全”列为四大战略目标之一，将涉及国家安全的交易审查强制度化。美国财政部发布的预算报告显示，近年来CFIUS掌握的资源越来越多，人员规模、预算和管辖范围都在不断扩大。
三、从实际案例分析美国对华投资安全审查的重点与特征
（一）中国成为美国进行国家安全投资审查的重点国家
美国主要由CFIUS负责境外投资审查。早期CFIUS实际开展调查的案例并不多，只有约10％的外资被提交审查。1998—2004年，CFIUS收到超过1500项申报，其中启动调查的交易仅25项，不到2％；仅1项交易被禁止。2005—2008年CFIUS审查外国投资交易案例468项，其中进入调查阶段的案例占比为8％。但2009—2021年间审查的2566项案例 中，不仅进入调查的占比大幅提升（2017年高达73％），被否决的投资占比也大幅提升（2017年高达40％）。
中国是美国进行国家安全审查的重点国家。根据CFIUS提交美国国会的历年安全审查报告统计，2013—2015年，CFIUS共审查中国企业投资交易74项，占比19％；2019—2021年，共审查中国企业投资交易105项，占比15％，持续高居榜首。中国也是被阻止投资并购交易的“重灾区”，据不完全统计，从1990年至今，共计38项交易被否决，其中，2005年至今涵盖36项交易。
（二）企业海外受阻案例的主要特征分析
总体而言，FIRRMA主要从“关键技术”（critical technology）、“协调策略”（coordinated strategy）以及“特别关注国家”（countries of particular concern）等方面进行了扩大调整，指向意图非常明显。通过分析我国实际发生的案例情况可以发现，总体上，美国对华安全审查具有如下五个特征：
一是高新技术等“关键技术”领域成为重灾区。FIRRMA将“关键技术领域”“关键基础设施”列为重点审查对象，但对其范围界定非常模糊，自由裁量权很高。从实际被否决的38项案例来看，重点关注通信行业、半导体及电子行业等。其中，涉及半导体与电子行业的交易有8项，包括凯桥资本（Canyon Bridge）以13亿美元收购美国莱迪思（Lattice）半导体公司等；涉及信息通信行业的交易有7项，包括华为对美国多家通信公司（2Wire、3LEAF）的并购等；能源、矿产及农业领域的有6项，如忠旺集团以23.3亿美元收购美国爱励（Aleris）铝业有限公司被叫停等；此外，还包括航空、新材料等领域。
二是“敏感信息”领域成为重点审查对象。近年来，美国在“敏感信息”领域的国家安全审查逐步强化，对中国企业赴美投资和融资造成了重大影响。在被审查叫停的案例中，有７项投资因为涉嫌可能造成美国“数据”被窃取而被叫停。例如，2018年CFIUS终止蚂蚁金服与美国速汇金（MoneyGram）达成的8.8亿美元并购交易。2019年，CFIUS开始审查字节跳动对美国音乐在线（Musical.ly）的收购，并在一年后对其进行强制资产剥离。还有部分项目被冠以可能“威胁”军事安全而被叫停，包括2016年中联重科收购美国重型机械巨头雷克斯（Terex）公司等。
三是具有“国资背景”或可能存在关联关系的企业被重点调查。从1992年《伯德修正案》开始，美国政府新增了对“外国政府控制交易”的强制调查，到2018年FIRRMA的出台，美国政府进一步扩大了范围，针对外国政府持有“实质性利益”的交易进行强制审查。可以看出，针对中国国有企业调查的意图十分明显。虽然近年来我国民营企业对美投资日渐增多，但根据商务部、国家统计局和国家外汇管理局联合发布的《2018年度中国对外直接投资统计公报》，截至2018年仍有48％的中国投资具有国有背景，这意味着中国投资进入CFIUS审查范围的企业数量增多。如《关于对华为与中兴动议的调查报告》中，中国政府与华为和中兴通讯的关系是被调查的重点之一，尽管两家企业均为民营企业，但依然被认定为受到中国政府控制，并购行为会威胁美国国家安全。在38项实际被否决的案例中，涉及华为的并购案例就有4项。2016年，具有国资背景的清华紫光对美国西部数据（Western Digital）股权进行认购投资，被CFIUS以威胁国家安全为由终止交易。
四是对已完成的投资并购行为有权进行追溯审查。CFIUS进一步扩大了自由裁量权，不仅在企业投资并购过程中可以介入审查，即使是对于已经完成并购的交易行为，也可以通过审查，迫使企业进行资产剥离，放弃已并购企业。如2017年１月，美国病患社交平台PatientsLikeMe获得深圳碳云智能科技等1000万美元股权融资。2019年6月，碳云智能科技迫于CFIUS的压力，将其出售给美国公司UnitedHealth。2020年3月6日，美国总统特朗普签发了《关于北京中长石基信息技术股份有限公司收购美国云系统信息科技公司（StayNTouch Inc.）的行政命令》，以可能会采取威胁损害美国国家安全的行动为由要求石基公司及石基（香港）在行政命令发布后的120天内剥离与StayNTouch相关的所有权益。
五是利用长臂管辖，对美国以外区域或公司进行审查。从各国外资安全审查制度的发展史来看，大多数国家的外资安全审查遵循了属地管辖原则，对外国人在本国之外的投资不予管辖。但美国是例外，在审查制度中使用了长臂管辖原则。例如，2020年浙江优创创投、硅谷天堂与美国Ekso Bionics公司达成协议，在中国合资设厂，被CFIUS以“受管辖交易”名义叫停。2016年，四维图新联合腾讯等企业共同投资荷兰公司SIWAY，并由SIWAY收购汽车地图导航服务商何迩全球公司（HERE）10％的股权。尽管HERE股东多为德国企业，但因美国芯片生产商英特尔有其15％的股份，而被迫叫停。
四、美国对华投资安全审查的主要影响
总体而言，美国对华投资安全审查的不断升级，在微观层面对我国企业赴美投资并购造成较大影响，直接影响企业经济效益与投资布局。在宏观层面，对我国科技创新能力、经济安全，乃至地缘政治等方面造成深远影响。
（一）中国对美高新技术领域投资举步维艰，制约我国科技能力提升
大量研究已证实，直接投资并购是快速获取技术的重要途径，FDI的逆向技术溢出效应能促进母国企业技术进步。美国此举的底层逻辑在于：通过切断中国通过对美投资带来的技术、人才溢出效应，进而影响到中国高科技产业的升级与发展。据中国商务部统计，2016年以前，中国对美新增直接投资持续增长，到2016年达到历史最高点，增至169.8亿美元。自2017年起，新增投资持续下滑，2019年仅为38.06亿美元，2021年略有回升，至55.84亿美元。另据美国商务部统计，2016年，中国对美新增直接投资达到264.3亿美元，占全球对美投资的7.22％；2021年仅为2.94亿美元，占全球比重的0.09％。尽管两国统计口径有所不同，但总体趋势大致相同，自2016年以来中国对美新增投资出现断崖式下跌。
从细分领域来看，2016年以前，中国对美新增投资重点由早期的房地产、基建等行业转向信息和通信技术、电子电器设备、健康和生物技术等高新技术领域。2017年以后，受政策影响，中国对美投资结构发生重大调整，其中，信息和通信技术、电子电器设备、农业和食品、机械、交通和基础设施、航空等高科技和敏感领域的投资几乎消失殆尽；余下的投资主要分布在娱乐、媒体和教育、消费品和服务，以及少量地产和酒店业。
此外，以初创期高科技企业为主要投资对象的风险投资也受到较大冲击。由于风险投资不以并购为目标，并且可以在很大程度上促进了东道国经济增长，长期以来一直受到美国欢迎。然而，自2018年以来，风险投资也被纳入美国投资审查范围。美国荣鼎集团发布的报告显示，2018年以来，中国对美风险投资也出现大幅下滑，由2018年的47亿美元跌至2020年的32亿美元。从投资的重点技术领域来看，以2019—2020年与2017—2018年相比，中国对美风险投资在各技术领域内的平均投资额下降幅度高达60％。尤其是在软件服务（SaaS）、数字新媒体产业（TMT）和移动通信的投资都下降了64％以上；相对而言，对健康科技、生命科学和肿瘤学领域的投资更富有弹性。
（二）中国在美各类投资遭遇追溯审查，威胁我国经济安全
不断升级的美国对华投资审查也引发了更广泛的金融审查，影响效应不断扩大。近年来，美国及其盟友加快了对中国企业（尤其是高新技术企业）境外存量资产的审查。如2020年8月14日，特朗普下令字节跳动公司在90天内剥离TikTok在美应用程序的全部资产和数据，并销毁所有美国用户数据。此外，美国强化对“中概股”的财务底稿核查和数据审查。数据显示，2015年以来，美国对“中概股”的问责数量急剧上升，导致“中概股”股价大幅下跌。以2018年1月在美国上市的“中概股”为例，截至2022年5月，中概股股价总市值缩水33％，超过40％的企业跌幅在70％以上，我国海外投资面临重大安全风险。从长远来看，全球产业链供应链面临重组风险，中国经济安全受到威胁。
（三）主要西方国家相继设置各类投资审查障碍，影响我国地缘政治安全
美国的行为向盟友明确表达了强化关键技术、关键设施和关键数据保护的强烈信号，也促使部分盟国与美国协同行动。美国及其盟友设置各类意识形态和非市场壁垒，在投资和贸易方面围堵中国的“价值观集团”正在显现，发达国家竞相升级对华企业海外投资并购审查，对核心敏感技术实施更为严密和更大力度的封锁，试图干扰乃至截断我国与世界主要创新型国家的科技合作关系，将我国从全球创新链和产业链中剔除。如2020年7月，英国时任首相鲍里斯·约翰逊发出行政命令，从2020年12月31日起，不再采购任何华为5G设备，并斥资约130亿元人民币、预计耗时10年拆除全部存量华为设备。2022年5月，加拿大政府以安全为由，禁止华为和中兴参与加拿大的5G网络建设，并停止采购新的华为和中兴4G或5G设备和服务。伴随此轮逆全球化浪潮，欧美国家逐步筑牢所谓“国家安全”的“防火墙”，外商投资审查日趋严格，使得我国企业海外投资并购难度增大，通过投资和并购获取海外先进技术和增量市场的渠道受阻，进一步加大了我国的地缘政治风险。
五、政策建议
从全球竞争格局来看，中美战略博弈将是一个长期过程。需清醒认识目前面临的严峻形势，短期应出台相应措施，积极应对美国投资审查造成的影响；长期应保持战略定力，积极应对美国投资审查带来的扩散效应。
一是从宏观层面到微观层面，做好跟踪、研判及应急预案。在宏观层面，深入跟踪研究西方主要国家的投资审查制度，掌握相关审查的核心风险点，及时发布政策指南，有效引导企业创新投资方式。在中观层面，发挥行业联盟与自律组织的积极作用，针对美国相关政策法规展开全面分析和调研，指导企业适时调整投资战略。在微观层面，企业海外投资应做好尽职调查工作，谨慎选择投资对象，尽量避开东道国审查的重点和敏感行业，有效规避防范各种潜在审查法律风险。
二是借鉴美国经验，进一步完善我国外资并购国家安全审查制度。在加大对外开放的总基调下，平衡好国家安全与对外开放。深入研究美国投资审查程序与核心关键点，加快修订我国境外投资管理办法，研究形成中国对美管制实体清单。以自由贸易试验区先行先试，逐步完善我国外资国家安全审查机制，包括优化审查机构的设置及国家安全审查程序的设计等，加强对关键性技术、敏感数据等的识别等。同时，完善数据安全、跨境数据流动、涉密信息管理等相关法律法规，保障关键信息基础设施供应链安全。
三是积极参与国际规则谈判，打破美国战略联盟封锁。利用世界贸易组织相关协定及其已生效的国际法规则和制度，维护多边经贸体制，参与新一代国际投资规则的制定并争取话语权。加速构建中国高水平自贸区网络，建立远东新型模式合作区。加强与主要经贸伙伴的政治互信、政策沟通和规则对接，加强与资源型国家的友好往来与互惠贸易，增强全球和国内供应链的互补性。增加非官方合作，逐步重建中美信任机制，推动中美技术转让关键环节谈判，重新启动《中美双边投资协定》谈判。
四是推动更高水平的对外开放，优化营商政策环境。深化要素市场化改革，建设高标准市场体系。以营商环境改善为重点推动外资量增质升，缩减外资准入负面清单，落实准入后国民待遇，形成内外资企业公平竞争的市场格局。通过“引智”实现“引技”，实施更加便利的来华签证和工作许可制度，为外国高端人才开辟“绿色通道”；放宽外籍专业技术技能人员居留政策；在个人所得税、住房等领域加大对高层次人才的优惠力度。推进规范化、法治化营商环境改革，形成稳定的政策预期，同时积极宣介我国对外开放政策立场和国际科技合作成果。
五是改变技术路径，努力实现高水平的科技自立自强。积极拓展国内内循环体系，以科技创新塑造国内大循环竞争新优势。加大基础研究，提升企业内驱创新能力。加快推动健全新型举国体制，不断优化资源统筹协调能力，优化科技创新全链条管理。加快关键核心技术自主研发，寻求构建新型国际科技合作关系，推动企业积极参与新型分工合作。
