摘要：吉尔吉斯斯坦是最早支持和积极参与共建“一带一路”的国家之一，也是中国企业“走出去”参与“丝绸之路经济带”建设的第一站。目前，随着“一带一路”建设持续推进，中国与吉尔吉斯斯坦国际投资合作日益紧密。但是，由于日益紧迫的全球气候变化问题以及吉尔吉斯斯坦脆弱的生态环境基础，使得主要投资于矿产开发与能源化工领域的中国企业在该国面临较大的环境法律风险。为保证双边投资合作行稳致远，中国企业应从建立健全企业环境管理制度、切实遵守东道国环境法律制度、积极与当地民众和环保组织沟通交流、充分利用外资法律保护机制维权等方面来防范和应对相关环境法律风险。
关键词：“一带一路”；对外投资；吉尔吉斯斯坦；环境法律风险
中亚五国是“丝绸之路经济带”的中心区域[1]，该区域石油、天然气资源丰富，矿产资源种类齐全，被誉为“第二个波斯湾”[2]。中亚五国之一的吉尔吉斯斯坦是中国企业走出国门参与“丝绸之路经济带”建设的第一站，是最早支持和积极参与共建“一带一路”的国家之一，并将“一带一路”倡议与本国《2018至2040年国家发展战略》对接。中国是吉尔吉斯斯坦重要的投资合作伙伴，自然资源领域是双边投资合作的重要领域之一。据中国商务部统计，截至2021年末，中国企业对吉尔吉斯斯坦直接投资存量达15.3亿美元[3]。目前，中国企业在吉尔吉斯斯坦投资规模较大的项目有：紫金矿业集团股份有限公司塔尔德布拉克—左岸金矿项目、中国黄金集团有限公司库鲁—捷盖列克铜金矿项目和索尔通—萨雷金矿项目、灵宝黄金股份有限公司伊斯坦别尔德金矿项目、亿阳集团股份有限公司乌齐科什孔锡矿和特鲁多沃钨锡矿项目、陕西煤业化工集团有限责任公司中大石油炼油项目等。其中，陕西煤业化工集团有限责任公司投资5.2亿美元的中大石油炼油项目是吉尔吉斯斯坦建国以来投资规模最大的外商投资项目和最大税源项目之一[4]。
日益紧迫的全球气候变化问题凸显了生态环境保护在“一带一路”国际投资合作中的重要性，实现绿色发展成为推进共建“一带一路”高质量发展的必然要求与重要保障。2017年，我国发布了《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》，其中提出要推进绿色“一带一路”建设。2021年，《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》发布，提出“加快‘一带一路’投资合作绿色转型”。2018年，吉尔吉斯斯坦政府颁布了《绿色经济发展规划（2019-2023）》，鼓励发展绿色经济。
环境保护是投资项目风险评估的重要考量因素，外商企业在吉尔吉斯斯坦进行投资活动需密切关注吉尔吉斯斯坦在环境保护方面的法律法规。中国企业当前在吉尔吉斯斯坦的投资主要涉及矿产开发、油气化工等与生态环境密切相关的领域，环境法律风险较大。为实现双边投资合作行稳致远，中国企业应注意在吉尔吉斯斯坦投资活动中的环境保护问题，并预防和应对相关环境法律风险。
一、吉尔吉斯斯坦环境法律制度概况
吉尔吉斯斯坦环境法律总体比较健全，有关环境立法保护的对象不仅包括土地、矿产、水资源、动植物、大气、土壤、臭氧层和近地宇宙空间等自然环境与资源，也包括了人文环境。
目前，吉尔吉斯斯坦主要环境立法有《环境保护法》《生态鉴定法》《大气保护法》《植被利用与保护法》《生产废弃物处理法》《地矿法》《尾矿库和采矿废弃物法》《饮用水法》《生态环境系统可持续发展法》《环境安全保障技术规范法》《草原法》《特殊自然区域保护法》《森林法》《草原法》《底土法》《石油和天然气法》《环境污染（污染物排放和废物倾倒）费法》《居民放射安全法》《采矿法》《贵金属及宝石法》《能源法》等。其中，《环境保护法》是吉尔吉斯斯坦制定环境政策，保证经济社会协调发展，维护生态多样性、资源多样性和确保生态环境安全的基础法律。吉尔吉斯斯坦政府还通过制定一些环境行政法规和专门性规范来强化《环境保护法》的实施。例如，《合理利用自然资源和保障生态安全的国家监督条例》《国家生态鉴定条例》《环境影响评估实施程序条例》《渔业资源及其栖息地环境保护条例》等[5]。吉尔吉斯斯坦缔结了大量国际环境条约，并对相关国际环境条约采取“自动纳入”的方式进行适用，使相关条约自动成为其国内法的一部分，可以在国内直接适用。主要有《远程越界空气污染公约》《生物多样性公约》《跨境环境影响评价公约》《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》《联合国气候变化框架公约京都议定书》等。此外，吉尔吉斯斯坦2003年颁布的《投资法》中对外资企业也有相关环境保护的要求。
根据相关环境法律，吉尔吉斯斯坦国内建立了环保许可证制度、生态鉴定与评估制度、国家环境控制制度、国家生态应急制度、环境保护经济措施、环境权制度等生态环境保护制度。吉尔吉斯斯坦从政府、企业和公民三个层面建立了较为完备的环保法律制度体系。政府层面：政府可以授权有关机关对油气从业活动中的环境保护和生产安全实施监控；通过征收环境污染费、资源利用费、非环保产品费等经济措施为环境保护获取资金和减少污染物排放；建立了生态环境损害赔偿制度。企业层面：企业从事矿产资源的勘探与开发、原油和天然气加工等需要申领环保许可证；矿山开发等野外作业项目需在项目实施前到环保和林业署办理环保评估手续；存在较高生态环境风险的企业需要办理环保方面强制保险；在发生生态环境事故和突发事件时，企业必须立即按照事先制定的应急计划展开清理作业，并按照正式程序通知国家机关和居民；企业违反有关生态环境保护法律制度，根据具体情况可能将承担纪律、民事、行政和刑事等方面责任，并在项目终止后要对受到破坏的自然环境采取恢复措施。公民层面：吉尔吉斯斯坦公民有享有舒适环境的权利和参与环境保护的权利；公民有权对企业污染环境行为提起诉讼；公民个人违反环境立法最高可能承担刑事责任，诉讼时效为20年。
吉尔吉斯斯坦工业极度落后但矿产自然资源又十分丰富的现状，决定了其对环境保护给予高度重视，主要体现在以下两点：一是违法者违反环境法律法规将会受到纪律、民事、刑事、行政责任，环保责任严苛；二是环境保护法律众多且分类细致，环境保护法律体系日臻完善。
二、中国企业投资吉尔吉斯斯坦环境法律风险分析
1.项目自身生态环境风险
东道国本身具有的生态环境特征是造成生态环境风险的基础。吉尔吉斯斯坦属于温带大陆性气候，干燥少雨，生态基础薄弱。高耗能、高排放的投资项目往往给当地环境带来巨大的生态环境压力，造成生态环境风险。经济发展与生态环境保护在传统社会发展模式中是一对固有的矛盾。中国企业在吉尔吉斯斯坦的投资项目主要集中在矿产开采、石油炼制等与生态环境息息相关的领域，这些项目虽然能够较快拉动吉尔吉斯斯坦的经济发展，但是必然会形成诸如当地废水废气废料排放量增加，大气、土壤和水资源污染、水土流失加快、土壤营养层遭到破坏等一系列负面生态环境效应。例如，对某些矿物资源的开采，会释放出一些有毒物质甚至是放射性物质，可能会对环境造成不可逆转的污染。另外，在开采资源的过程中若矿区植被遭到了破坏，会导致土壤的大量流失；在采矿过程中，原来的地表直接被剥开，当雨水冲刷土壤时，径流迅速堆积，沙土层随着径流进入沟壑和河流，造成严重的水土流失[6]；石油炼制中产生的废水难以降解，一旦污染水资源，短时间内难以恢复[7]。造成严重污染或破坏生态环境的外资投资项目将面临巨额罚款或被当地政府叫停。例如，2019年8月8日，吉尔吉斯斯坦政府要求中国中吉矿业公司在当地投资的索尔通—萨雷金矿暂停运营，原因据称是该公司在爆破过程中使用的物质导致附近村庄大量牲畜死亡。
2.东道国政府环境规制风险
东道国环境规制风险是指外资企业因当地行政机关执行环境法律法规而受到行政处罚，导致投资项目受挫或失败的风险[8]。一般而言，经济发展主要依赖自然资源的国家，其环境法制都较为健全，有关生态环境规制措施更加严苛，会增大企业在该国投资的环境风险。吉尔吉斯斯坦的矿产自然资源十分丰富，对外资具有很强的吸引力，而矿产自然资源的开采与土地、水、森林、草原、动植物资源密切相关，容易造成环境污染和破坏。目前，中国企业在吉尔吉斯斯坦投资项目主要集中于矿山开采、油气冶炼等环境高危行业。例如，金矿企业的开采活动会破坏植被，长期将造成水土流失，矿山废渣、废水不仅占用土地，而且其中含有重金属离子和氰类剧毒化学物质，具有高浓度、高毒性、难消解等特点，会渗入土地、水源，对当地居民健康和环境造成严重危害。油气冶炼中产生的废气、废水，若未经严格回收处理而排放，会污染环境。油气生产、储存和运输过程中容易发生泄漏、火灾、爆炸等事故，从而对环境和居民生命健康造成重大影响。吉尔吉斯斯坦的环境规制措施纷繁复杂，标准较高，生态环境治理和恢复的投入也高。中国企业投资的矿山、油气等资源类开发项目将面临吉尔吉斯斯坦政府诸多较高的环境规制风险，包括实施严格的环评要求、征收高额环境污染税和资源利用税、规定高标准环境安全监管措施。如果发生环境事故，吉尔吉斯斯坦政府还可能会暂停或关闭有关投资项目，并要求企业承担生态赔偿费用，甚至追究相关责任人员的刑事责任。近几年来，吉尔吉斯斯坦环保法律法规日趋严格，对企业提出了更高的环保要求，导致中国企业在其投资的环境规制风险和成本明显增加。
3.当地民众环保诉求风险
一个外资项目能否成功实施并取得理想收益，除了必要的法律政策支持、充足的财力支撑和高效的管理能力以外，当地民众对该项目的认可和支持也是决定投资成败的一个重要因素。吉尔吉斯斯坦自1991年独立以后就把高等教育作为社会发展的优先方向和重要指标之一[9]，在提高国民教育程度、提升个人文化素养方面较为重视，超过90%的15岁及以上人口受到了中高等教育，达到欧洲国家水平，国民整体素质较高，环保意识强烈。吉尔吉斯斯坦《环境保护法》中明确规定了公民享有舒适环境的权利和参与环境保护的权利，也规定了公共组织的环境权利和义务。2009年，吉尔吉斯斯坦将玛纳斯国际机场以每年6000万美元的价格出租给美国，该机场被美国改名为国际过境转运中心。在该中心，美国军用飞机将废弃燃料倾倒在当地一些居民区，烧毁了大片农作物，污染面积逐年扩大，引起当地居民的强烈不满。当地居民要求关闭该中心，保护当地生态环境不被破坏。
中国企业海外投资中经常不重视与东道国当地民众及环保组织的关系，这使得中国企业在项目开发过程中容易因为环保问题而遭到当地居民和环保组织的不满和反对，阻碍项目开发进程或导致项目失败。[10]例如，2018年4月11日，1000多名当地居民在中国企业投资兴建的合资公司——吉尔吉斯广隆发展有限公司所属的黄金冶炼厂放火，导致该厂工地的一些厂房和设备严重受损。吉尔吉斯斯坦司法部称此次事件的原因是当地居民担心工厂损害当地环境。
三、中国企业投资吉尔吉斯斯坦的环境法律风险应对
1.建立健全企业环境管理制度
首先，中国企业在制定对吉尔吉斯斯坦矿产开发、油气冶炼等投资战略发展规划时要有强烈的环境风险防控意识，并建立工作机制，定期组织员工结合吉尔吉斯斯坦环境法规进行HSE（健康、安全、环境）培训和教育，将环保意识渗透进企业文化之中、贯彻到企业的日常管理之中。中国企业对吉尔吉斯斯坦投资在追求经济增长的同时，应注重对当地生态环境的保护和修复，促进生态保护和经济建设的协同发展。其次，中国企业投资吉尔吉斯斯坦的每一个资源类项目都必须建立事前环境风险调研及评估机制。中国企业在进行每个具体投资项目前，应对项目所在地自然资源、生态环境、人居状况等各方面情况实地进行充分调研，全面评估项目环境影响及其环境法律风险。再次，中国投资企业需将吉尔吉斯斯坦有关资源类项目的环境保护安全要求纳入企业生产计划当中，在企业规章中规定环境保护措施、环境内部评议标准等内容，制订紧急环境事故应对预案，并探索建立有效的环境事故风险防控体系。最后，中国企业内部可以引进通晓吉尔吉斯斯坦语、英语和法律的复合型人才组成专业团队，对当地矿产、油气开发项目相关环境法律政策、规章制度进行实时跟踪与调研分析，以便出现环境诉讼时，能够及时有效应对。
2.切实遵守东道国环境法律制度
中国企业在吉尔吉斯斯坦主要投资矿产开发和石油炼制项目，但该国生态环境基础较差，加之矿产油气资源开发又与当地土地、水、动植物、森林等自然资源联系密切，容易引发环境污染和生态破坏事件。一旦发生生态环境问题，不仅治理和恢复的投入高、时间长，而且会激发当地民众高涨的环保维权意识，引发中资企业与当地民众之间的尖锐对立，甚至导致相关项目许可证被撤销，给企业带来沉重的经济和社会成本。因此，中国企业在进行有关投资项目时应未雨绸缪，深入了解并切实遵守吉尔吉斯斯坦矿山、油气开发相关环境保护法律政策、规章制度。投资前，认真做好当地生态环境方面法律调研与评估工作；准入后，应及时申领相关环境许可证、按时完成项目生态鉴定评估报告、缴纳资源开发方面税费、依法合规地采取环境安全措施，对一些环境风险大的矿山、油气投资项目投保环境险。如果发生环境事故，企业应积极向当地政府部门报告，并采取有效环保应对措施。此外，中国企业可以与当地外商商会、律师事务所、环境评估机构保持联系，及时了解把握当地环境法律政策最新动态。
3.积极与当地民众和环保组织沟通交流
吉尔吉斯斯坦宪法强调本国公民有向政府相关部门报告生态环境情况的义务，有保护生态环境不被破坏的义务[11]；《环境保护法》中规定生态环境保护领域的社会团体和其他非盈利组织拥有依法开展相关活动的权利，有协助政府部门完成生态环境保护和自然资源管理的义务，并且能够参与生态环境有关纲要和计划的制定、宣传和实施，向有关部门反馈公众的需求。因此，中国企业在吉尔吉斯斯坦投资矿产资源类项目时，应充分了解当地公民在环保方面的权利，包括知情权、参与权、起诉权等，与项目所在地民众和环保组织进行积极有效的沟通与协调，听取对方合理环保诉求，避免在项目开发过程中因遭到当地反对而被迫关停项目，造成严重损失。项目施工之前，中国企业可以向当地民众告知项目许可证、环境影响评估报告等相关信息，并与当地民众保持联系与沟通；项目实施过程中，企业可以主动公开项目相关环境信息，保证信息传递渠道畅通，使当地民众知悉项目环境风险以及企业所采取的有效防范措施；企业应积极参与当地的环保公益活动，主动承担相应的环保社会责任，并做好宣传工作，展现“阳光企业”的形象；企业可以与当地环保公益组织开展合作，提供一定资金、物资参与其组织的环保公益活动，通过当地环保公益组织建言、发声，获取公众对项目的信任与支持。如果矿山开采、油气冶炼活动中发生环境事故，企业应及时采取措施减小或消除危害，并向当地民众通报情况，积极配合当地政府协商解决赔偿问题，尽量避免与当地民众或环保组织对簿公堂。
4.充分利用外资法律保护机制维权
吉尔吉斯斯坦是世界贸易组织、上海合作组织、欧亚经济联盟等多个国际组织的成员，与包括中国在内的30多个国家签订了双边投资保护协定，并制定了《吉尔吉斯斯坦共和国投资法》，对外资提供了较为充分的国内和国际法律保护机制。中国企业在吉尔吉斯斯坦矿山、油气资源领域投资活动中，如发生相关争议，应充分利用吉尔吉斯斯坦相关国内法和国际法律机制积极维权。一方面，对于其国内环保行政机关及其人员在项目许可证发放、税费征收、环保监管等方面针对中资企业的歧视性、专断性等非法行为以及索贿行为，及时向该国外资保护职能部门投诉，必要时提起行政诉讼。当中资企业遭遇当地民众暴力抗议或冲击时，迅速向所在地执法机关寻求保护，并及时联系中国驻吉尔吉斯斯坦外交、领事机关寻求外交保护。另一方面，如果当地政府机关以环保为由任意撤销项目许可证或有关环保措施对企业经营造成实质性阻碍，致使投资项目无法持续，企业可以根据《中国与吉尔吉斯斯坦双边投资协定》相关规定，针对吉尔吉斯斯坦政府提起有关“征收补偿”的国际投资仲裁。目前，与矿山开采环境管制措施有关的针对吉尔吉斯斯坦政府的国际投资仲裁案件已有5起[12]。
五、结语
吉尔吉斯斯坦的自然资源丰富，环境敏感度高，中国企业的矿产开采、油气开发等资源密集型投资活动存在较高的环境法律风险。因此，中国企业在对吉尔吉斯斯坦的投资活动中不能只注重企业的投资收益问题，还要注意投资时可能遇到的环境法律风险，应遵循绿色发展理念，适应吉尔吉斯斯坦的环境标准和相关法律法规，做好环境风险防控预案，建立紧急事件处理体系，避免或妥善解决因环境问题所导致的法律争端，保证中国企业“走出去”稳步前行，推进中国与吉尔吉斯斯坦双边投资合作高质量发展。
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